Bürgerhaushalt Münster: Misstrauen der Politik?

Update 1.3.2013: Stadt Münster wirbt mit hoher Umsetzungsquote

Immer mehr Kommunen probieren mit dem Bürgerhaushalt eine spezielle Form der Bürgerbeteiligung aus. Bürgerinnen und Bürger bekommen die Möglichkeit, eigene Vorschläge für die Gestaltung des örtlichen Finanzplans einzureichen und diese öffentich zu diskutieren und zu bewerten. 71 Kommunen führt der 6. Statusbericht Buergerhaushalt.org vom Januar 2013 auf, die Bürgerhaushalte einführen.26 weitere führen ein solches Beteiligungsverfahren fort, immerhin 104 Städte und Gemeinden diskutieren die Einführung eines Bürgerhaushaltes (vgl. Schröter 2013: 1).

Münster hat 2011 den ersten Bürgerhaushalt aufgestellt, 2012 einen weiteren durchgeführt und dann per Ratsbeschluss eine Pause für 2013 beschlossen. 2014 soll es dann weitergehen (vgl. Stadt Münster 2013a, Stadt Münster 2013b). Wurde die Umstellung des Bürgerhaushaltes auf einen zweijährigen Rhythmus, die hinter der Aussetzung des 2013er-Verfahrens steht, mit der schlechten Finanzlage der westfälischen Metropole begründet, lässt ein Blick auf die Ergebnisse des Jahres 2012 gewisse Vorbehalte der Politik gegenüber den Vorschlägen der Bürgerinnen und Bürger erkennen.

Gesamter Haushalt wird auf Internet-Plattform beraten

Münster führt einen Bürgerhaushalt durch, der sich stark an das Modell anlehnt, das Anfang und Mitte der 2000er Jahre im Modellprojekt „Kommunaler Bürgerhaushalt NRW“ erprobt wurde, das das Innenministerium Nordrhein-Westfalen und die Bertelsmann-Stiftung durchführten. Es geht dabei um die Konsultation der Bürgerinnen und Bürger zu den öffentlichen Finanzen. In Münster geschieht dies stark internetgestützt, ähnlich wie beim deutschen Vorreiter internetgestützter Bürgerhaushalte in Köln. Anders als in Köln hat Münster bislang den gesamten Stadthaushalt zur Beratung freigegeben. In Köln wird jedes Jahr zu einem anderen Themenbereich öffentlich beraten (vgl. Rüttgers 2008: 6/7).

In der Grund-Konzeption folgt Münster dem „Mainstream“ der Bürgerhaushalt-Theorie.  Die Bürgerbeteiligung gliedert sich in eine Vorschlags-, Bewertungs-, Dokumentations-, politische Beratungs- und eine Rechenschaftsphase (vgl. Stadt Münster 2013a). Anderswo werden diese Phasen mit dem Dreiklang „Information – Konsultation – Rechenschaft“ (Cuny/Herzberg 2007: 14) bezeichnet, oder es werden noch explizit Vorbereitungs- und Informationsphasen benannt (so bei Eich 2011: 16f.). Der Bürgerhaushalt-Beirat entscheidet außerdem, ob es noch eine Evaluation geben soll (vgl. Münster 2013b).

Teilnehmerzahlen liegen im Durchschnitt

Bei den Teilnehmerzahlen erreicht Münster einen ähnlichen Schnitt wie andere Städte auch. Zwischen ein und zwei Prozent der Stadtbevölkerung lassen sich offenbar für Bürgerhaushalt-Belange aktivieren. Die Millionenstadt Köln berichtet 2011 von 9987 Registrierungen (vgl. Eich 2011: 32ff., Rüttgers 2008: 7-10), Chemnitz zählte knapp 6000 Teilnehmerinnen und Teilnehmer (vgl. Lachmann 2012: 12), Wiesbaden 3234 (vgl. Niedereiz 2012: 15). Berlin-Lichtenberg zählte im Jahr 2011 immerhin 8130 Teilnehmerinnen und Teilnehmer. Der 255000-Einwohner-Bezirk freut sich über jährlich steigende Teilnehmerzahlen. 2007 wirkten noch 4048 Menschen am 2005 ins Leben gerufenen Bürgerhaushalt mit (vgl. Emmrich 2011: 1 u. 7/8).

2012 registrierten sich in Münster 2202 Bürgerinnen und Bürger auf der Online-Plattform buergerhaushalt.stadt-muenster.de, 201 von ihnen stellten insgesamt 391 Vorschläge zur Diskussion. 159 Menschen nahmen an realen Veranstaltungen teil. 38 Menschen suchten den direkten Kontakt zum Redaktionsteam, 26 nutzten die in den Bürgerämtern ausliegenden Bewertungsbögen für die Vorschläge. Außerdem gabes im Rahmen der alljährlich durchgeführten repräsentativen Bürgerumfrage die Möglichkeit, Vorschläge für den Bürgerhaushalt zu bewerten. Die Umfrage wurde unter 5550 Münsteranerinnen und Münsteranen durchgeführt – bei einer Rücklaufquote von einem Drittel. Es gingen also 1850 Fragebögen mit Bewertungen ein. Aus all diesen Daten ermittelt die Stadt Münster eine Aktivierungsquote im Verhältnis zur Gesamt-Stadtbevölkerung von 1,46 Prozent (vgl. zu diesen Zahlen Münster 2012a). Im Verhältnis zu den Wahlberechtigten lag die Quote bei 1,89 Prozent. Zur Landtagswahl im vorigen Jahr durften 225977 Münsteranerinnen und Münsteraner wählen (vgl. Münster 2012b).

Schlechte Finanzausstattung

Weit unterdurchschnittlich ist hingegen die Finanzausstattung des Münsterschen Verfahrens. In der Sitzung des Bürgerhaushalt-Beirats am 10. Januar 2013 wurde das Budget für das Verfahren des vorigen Jahres mit 35000 Euro beziffert. Personalkosten würde dabei nicht mit berechnet. Andere Kommunen wenden scheinbar – bei allen Problemen der Vergleichbarkeit – mehr Geld für den Bürgerhaushalt auf. Berlin-Lichtenberg gab dafür beispielsweise 2010 knappe 40000 Euro ohne Personalkosten aus, ein Jahr zuvor waren es noch fast 75000 Euro (vgl. Emmrich 2011: 8). Köln kommt auf jährliche Kosten – je nach Berechnung – zwischen 50000 und 150000 Euro (vgl. Eich 2011: 32ff.; Rüttgers 2008: 7-10). Frankfurt am Main plante für 2013 einen Bürgerhaushalt und setzte im  Stadt-Haushalt dafür zunächst 1,2 Millionen Euro inklusive Personalkosten an (vgl. Rösmann 2011).

Nur wenige Bewertungen

Dass die Registrierung auf einer Internet-Plattform noch nicht bedeutet, dass der- oder diejenige auch wirklich aktiv wird, zeigen die vorgenommenen Bewertungen des Münsterschen Bürgerhaushaltes. Dies wird bei einem Blick auf die sogenannte „Bestenliste“ der Bürgerhaushalt-Vorschläge deutlich (vgl. hierzu Stadt Münster 2013c). Diese lässt sich nach der Zahl der zustimmenden Bewertungen sortieren. 102 der insgesamt 391 Vorschläge landeten auf der Bestenliste. Im folgenden werden die erstplatzierten 50 dieser Vorschläge betrachtet.

Der Vorschlag auf Platz 1 der nach Zustimmung sortierten Bestenliste (Nr. 177: Vier eingesparte Stellen für die Musikschule wiederbesetzen) erhielt 107 Pro-Voten. Beim Zweitplatzierten (Nr. 343: Streichung von Zuschüssen zu Turnieren) waren es noch 69 Pro-Stimmen, ebenso wie bei Platz 3 (Nr. 109: Kein Nachtflohmarkt auf Kosten der Allgemeinheit). Platz 50 bringt es noch auf 33 Zustimmungen.

Es wird also deutlich, dass die Zahl der Bewertungen beim besten Willen keine validen Aussagen zur Zustimmungsqualität der Vorschläge zulässt.

58 Prozent der 50 besten Vorschläge durch die Politik abgelehnt

In der Vorschlagsübersicht sind die jeweiligen Initiativen mit einem „Ampelsystem“ markiert. Grüne Markierungen bedeuten, dass der Vorschlag nachfolgend durch die Politik ganz, teilweise oder geändert aufgegriffen worden ist. Gelbe Markierungen geben an, dass ein Vorschlag Eingang in laufende Entscheidungs- oder Planungsprozesse gefunden habe. Rot bedeutet folglich, dass der Vorschlag nicht aufgegriffen worden ist.

Von den drei ersten Plätzen der Bestenliste hat nur Platz 2 eine grüne Markierung erhalten, die beiden anderen Vorschläge wurden nicht aufgegriffen. Bei den 50 bestplatzierten Initiativen der Bestenliste wurden durch die Moderation der Internet-Plattform elf grüne und zehn gelbe Markierungen vergeben. 29 Mal prangen also rote Markierungen an den Einträgen. 58 Prozent der 50 bestplatzierten Bürgerhaushalt-Vorschläge wurden durch die Politik also rundweg abgelehnt.

Manche Umsetzungen sind gar keine

Bei den grün markierten Vorschlägen lohnt ein genauerer Blick. Häufig darf bezweifelt werden, dass das suggerierte „Der Vorschlag wurde zumindest teilweise umgesetzt“ wirklich zutrifft.

Folgende Vorschläge erhielten eine grüne Markierung (nach der Zahl zustimmender Bewertungen absteigend geordnet):

  1. Nr. 343: Streichung von Zuschüssen zu Reitturnieren
    Statt einer kompletten Streichung – wie gefordert – wurden die Gesamtzuschüsse zu zwei Reitturnieren von 55200 auf 30000 Euro reduziert.
  2. Nr. 9: 25 Euro Sondersteuer auf die Nutzung von Heizpilzen auf Außengeländen
    Die Nutzung von Heizpilzen wird gegebenenfalls bei der Genehmigung untersagt. Eine Sondersteuer gibt es nicht.
  3. Nr. 248: Mehrjährige Pflanzen und/oder Lebensmittel auf öffentliche Grünflächen
    Mehrjährige Pflanzen werden bereits angepflanzt. Lebensmittelpflanzungen wurden abgelehnt.
  4. Nr. 346: Reduzierung der Zahl der Stadtbezirke
    Hierzu soll die Verwaltung eine Beschlussvorlage erarbeiten.
  5. Nr. 338: Mehr Fahrrad-Stellplätze in der Innenstadt
    Umgesetzt, weil sowieso bereits beschlossen.
  6. Nr. 11: Längere Öffnungszeiten in der Stadtbücherei am Samstag
    Dies wird probeweise versucht werden.
  7. Nr. 206: Keine Mischwasserhähne in öffentlichen Gebäuden
    Das ist bereits Vorschrift, eine weitere Umsetzung gesetzlich nicht möglich.
  8. Nr. 130: Streichung des Zuschusses für die Werbung für einen autofreien Sonntag
    Das wurde umgesetzt.
  9. Nr. 96: Bau des Radweges Roxel-Albachten
    Das ist Landessache und von der Stadt nicht zu beeinflussen.
  10. Nr. 113: Die gesetzlichen Standards bei Bauten für die u3-Betreuung sollten nicht mehr übererfüllt werden
    Hierzu gebe es bereits einen Ratsbeschluss, ansonsten gibt die Verwaltung eine vage Absichtserklärung ab.
  11. Nr. 277: Beseitigung einer Gefahrenquelle am Radweg Himmelreichallee/Adenauerallee
    Die Gefahrenquelle sei bereits provisorisch beseitigt worden. Eine endgültige Lösung koste 15000 Euro und werde noch auf sich warten lassen.

Es gibt exakt einen Vorschlag, der so, wie er gemacht wurde, das Gefallen der Ratsmitglieder fand: die Zuschussstreichung für den autofreien Sonntag. Bei den Nummern 346, 277 und 11 wurde eine Umsetzung eingeleitet. Eine Gruppe von Vorschlägen ist zwar mit dem Etikett „umgesetzt“ versehen worden, tatsächlich hat der Ratsbeschluss nichts mit der Intention des Bürgerhaushalt-Vorschlags zu tun. Das betrifft die Vorschlagsnumern 343, 9 und 248.

Eine weitere Gruppe wurde umgesetzt, war aber im Prinzip bereits beschlossen. Das gilt für die Nummern 338 und 113. Dann gibt es noch die Gruppe von Vorschlägen, bei denen die Stadt wegen gesetzlicher Regelungen keine Handlungsfreiheit hat: Nr. 206 und 96.

Unter den abgelehnten Vorschlägen finden sich unter anderem die mehrfach geäußerte Forderung, die nächtliche Straßenbeleuchtung zu reduzieren, das Ansinnen, Ratssitzungen ins Internet zu übertragen, die Einsparung der externen Moderation des Bürgerhaushalts und die Ablehnung einer öffentlichen Förderung des Nachtflohmarkts auf der Promenade.

Bei letzterer hat der Rat das Ansinnen des Bürgerhaushalts sogar explizit konterkariert. Die Verwaltung riet zur Ablehnung dieses Vorschlags. Der Haushaltsplanentwurf sehe sowieso keine Ausgaben dafür vor. Es kam ganz anders: SPD und CDU einigten sich darauf, 25000 Euro für die Durchführung eines Nachtflohmarktes bereitzustellen (vgl. Gierse 2012).

Fazit: Nachlässige Moderation, fehlende politische Unterstützungssignale

Niemand kann einen Stadtrat verpflichten, die Vorschläge einer kleinen, in keiner Weise repräsentativen Gruppe verpflichtend umzusetzen. Leitet ein Stadtrat allerdings ein solches Verfahren ein, sollten die Bürgerinnen und Bürger davon ausgehen dürfen, dass die Stadt es ernst mit ihnen meint. Immerhin beschäftigen sich nichtsdestotrotz einige Hundert Menschen intensiv mit dem Stadthaushalt. Lars Holtkamp stellt dazu fest:

„Der Einsatz von Bürgerhaushalten kann den Bürgern verdeutlichen, dass es die Stadt mit der Mitmachdemokratie wirklich ernst meint und zugleich das Interesse an Haushaltsfragen und Kommunalpolitik erhöhen.“ (Holtkamp 2012: 11)

Hier gibt es in Münster erhebliche Zweifel, ob die Politik wirklich voll hinter dem eingeschlagenen Weg steht. Der Bürgerhaushalt wurde finanziell sehr knapp gehalten. Nicht übermäßig stark engagierte sich die Stadt darin, die komplizierte Haushaltsmaterie verständlich darzustellen. Oben wird als eine der Phasen des Bürgerhaushaltes die Informationsphase aufgeführt. In dieser wäre es Aufgabe der Kommune gewesen, den Bürgerinnen und Bürgern die möglichen Handlungsspielräume aufzuzeigen und verständlich über das Haushaltsverfahren zu informieren.

Dies geschah offenbar nur teilweise. Anders ist es nicht zu erklären, dass Vorschläge wie der oben genannte Radweg in die Vorschlagsliste kamen, denen der Rat mangels Zuständigkeit gar nicht zustimmen könnte. Zu fragen ist auch, ob die Moderation beziehungsweise die Verwaltungsseite hier ihrer Verpflichtung nachgekommen ist, die Bürgerinnen und Bürger bei der Mitwirkung zu unterstützen.

Nicht allzu großes Engagement zeigte die Verwaltung auch bei der Kommentierung der einzelnen Vorschläge. Auf lesbares Deutsch wurde hier kein Wert gelegt. Abstimmende mussten sich in der Bewertungsphase immer wieder durch ellenlange Schachtelsätze kämpfen, um die Haltung der Verwaltung für die eigene Meinungsbildung berücksichtigen zu können.

Die teilweise schnöde Missachtung der Bürgerhaushalt-Vorschläge durch die Politik – die Bezuschussung des Nachtflohmarktes im Gegensatz zum Bürgerhaushalt-Votum ist ein herausragendes Beispiel dafür – wurde noch an einem anderen Punkt deutlich: Der Autor dieser Zeilen recherchierte am 16. Juni 2012 aus spontanem Interesse, ob die Münsterschen Ratsparteien den Bürgerhaushalt bewarben. Darauf twitterte er dann, dass lediglich die Piratenpartei und die FDP das Beteiligungsinstrument von ihrer Homepage aus verlinkt hatten. Alle anderen Parteien erwähnten den Bürgerhaushalt nicht.

Vergrößert wurden die Erfolgsaussichten des Bürgerhaushalts auch nicht durch die mangelnde thematische Eingrenzung. Vorschläge konnten zu allen Bereichen des Haushaltes gemacht werden. Eine verbindende Klammer gab es nicht. Insofern wurden metapolitische Vorschläge genauso eingereicht wie sehr konkrete Anregungen auf Ortsteilebene. Versmolds Bürgermeister Thorsten Klute riet bereits voriges Jahr zu möglichst konkreten Fragestellungen:

„Je konkreter ein Projekt, je konkreter eine Frage, desto
größer die Chance auf Beteiligung einer breiten Bevölkerungsschicht.“ (Klute 2012: 20)

Münster wird sich also für den nächsten Bürgerhaushalt die Frage stellen müssen, ob man weiter einen „Spar-Bürgerhaushalt“ ohne jede thematische Konkretisierung durchführen möchte. Die große Aufgabe in den verbleibenden eineinhalb Jahren bis zum Start der nächsten Beteiligungsphase wird es sein, die Ratspolitik von der Idee des Bürgerhaushaltes zu überzeugen. Hier ist offensichtlich noch viel zu tun.

Update 1.3.2013: Stadt Münster wirbt mit hoher Umsetzungsquote

Mittlerweile liegt der 1. Rechenschaftsbericht der Stadt Münster für den Bürgerhaushalt 2012 vor (Stadt Münster 2013d). Das städtische Presseamt wirbt in einer Pressemitteilung damit, dass bereits 31 Vorschläge durch die Stadtverwaltung umgesetzt worden seien. Weitere 20 Vorschläge würden noch umgesetzt (vgl. Stadt Münster 2013e).

Ein Blick in den Rechenschaftsbericht zeigt, dass die Verwaltung diejenigen Vorschläge als umzusetzen ansieht, die in der Vorschlagsliste im Internet mit grünen oder gelben Markierungen versehen worden waren. Dazu wurde oben bereits einiges gesagt.

Drei zufällig ausgewählte Beispiele lassen die Bewertung der Stadt, hier seien Bürgerhaushalt-Vorschläge „umgesetzt“ worden, arg übertrieben erscheinen.

  • Vorschlag 61 (Preußenstadion mit Investor neu bauen): Dieser Vorschlag wurde gelb markiert. Der Rat schloss sich laut Rechenschaftsbericht am 12. Dezember 2012 der Verwaltungsstellungsnahme an. Demnach werde es in den nächsten fünf bis zehn Jahren keinen Bedarf für ein neues Fußballstadion geben. Faktisch wird dieser Vorschlag also nicht umgesetzt (vgl. Stadt Münster 2013d: 15).
  • Vorschlag 29 (Lichtverschmutzung durch Straßenlaternen mindern): Auch dieser ist gelb markiert. Der Vorschlag bezieht sich auf die Gesamt-Stadt. Laut Verwaltungsstellungnahme, die der Rat nicht verändert hat, wurde die Leistung der Straßenbeleuchtung bereits vor langer Zeit reduziert. Mehr sei nicht möglich. Ausschließlich auf wenige Bereiche der Altstadt beziehen sich Ausführungen zu anderen Leuchtmitteln. Wirkich umgesetzt wird vom Bürgerhaushalt-Vorschlag nichts, weil er faktisch bereits erledigt war, als er eingereicht wurde (vgl. Stadt Münster 2013d: 12).
  • Vorschlag 9 (Sonderabgabe für Außenheizungen und Heizpilze einführen): Dies ist grün markiert. Der Ratsbeschluss vom 12. Dezember 2012 bezieht sich darauf, dass bei städtischen Genehmigungen Heizpilze nicht gestattet werden. Private Heizpilznutzung könne nicht belangt werden. Eine Abgabe wird weder erwähnt noch erhoben. Faktisch wird von dem Vorschlag also nichts umgesetzt (vgl. Stadt Münster 2013d: 7).

Vertrauen in das Beteiligungsinstrument ist sicher eine der wichtigsten Voraussetzungen für die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Kommunalpolitik. Ungenaue und allzu offensichtlich ins Positive verschobene Bewertungen durch die Stadtverwaltung dienen diesem Ziel eher nicht. Zumal für jeden leicht nachvollziehbar ist, dass – selbst nach Lesart der Münsterschen Verwaltung – von den insgesamt 391 Bürgerhaushalt-Vorschlägen nur 13 Prozent überhaupt als umgesetzt bewertet wurden. Und selbst dieser geringe Anteil muss deutlich hinterfragt werden.

Literatur

Cuny, Cécile u. Carsten Herzberg (2007): Herausforderungen der technischen Demokratie: Bürgerhaushalt und die Mobilisierung von Bürgerwissen. Eine Untersuchung von Beispielen in der Region „Berlin-Brandenburg“. Berlin: Hans-Böckler-Stiftung. Online am 25.1.2013, http://www.adels.org/formations_etudes/TextesPicri/RapportBerlin.pdf.

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Gierse, Jörg (2012): Münster bekommt 2013 doch einen Nachtflohmarkt. In: westline.de, 13.12.2012. Online am 28.1.2013, http://www.westline.de/lokales/muenster/nachrichten/lnrn/Muenster-bekommt-2013-doch-einen-Nachtflohmarkt;art1789,1212637.

Holtkamp, Lars (2012): Auch bei leeren Kassen: Bürgerhaushalte sind möglich. In: Demo, Nr. 11-12/2012, S. 11.

Klute, Thorsten (2012): In Versmold ist Skepsis angebracht. In: Demo, Nr. 11-12/2012, S. 20.

Lachmann, Harald (2012): Bürgerhaushalt sorgt für klare Präferenzen. In: Demo, Nr. 11-12/2012, S. 12.

Niedereiz, Peter H. (2012): Ein Flop: Der erste Bürgerhaushalt in Wiesbaden. In: Demo, Nr. 11-12/2012, S. 15.

Rösmann, Tobias (2011): Kosten von 1,2 Millionen Euro. Frankfurt soll 2013 einen Bürgerhaushalt bekommen. In: faz.net, 23. Februar 2011. Online am 27.1.2013, http://www.faz.net/aktuell/rhein-main/frankfurt/kosten-von-1-2-millionen-euro-frankfurt-soll-2013-einen-buergerhaushalt-bekommen-1592617.html.

Rüttgers, Martin (2008): Bürgerhaushalt : Information, Partizipation, Rechenschaftslegung. Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung (Betrifft: Bürgergesellschaft, Nr. 30). Online am 28.12.2013, http://library.fes.de/pdf-files/kug/05593.pdf.

Schröter, Nina (2013): 6. Statusbericht Buergerhaushalt.org, Januar 2013. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. Online am 25.1.2013, http://www.buergerhaushalt.org/sites/default/files/6.%20
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Stadt Münster (2013e): Stadt hat schon 31 Vorschläge aus Bürgerhaushalt umgesetzt. Verwaltung legt Rechenschaftsbericht vor, Vorarbeiten für Bürgerhaushalt 2014 haben begonnen. Online am 1.3.2013, http://www.muenster.de/stadt/presseservice/custom/
news/show/847076

 

Bürgerhaushalt Münster: Misstrauen der Politik?

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